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浅谈当前政府采购工作存在的问题及建议

时间:2017-08-19 17:58:55 来源:千叶帆 本文已影响


  摘要:政府采购是有效促进企业间公平竞争、激发市场活力的重要手段,也是维护国家资产权益、推动和保障国家服务型政府正常服务的重要基础。《政府采购法》颁布十多年来,随着外部环境的持续变化,互联网电子化发展推动着整个政府采购过程的动态变迁,当前政府采购工作中逐渐呈现出诸多不完善之处,例如监管模式跟不上电子化发展、采购电子化面临制度困境等。而这类问题是否能够得到有效解决直接关系到政府采购及服务效率的高低。因此,本文基于对政府采购及其相关法律的基础阐释,着重归纳总结当前政府采购工作中的不完善之处,并有针对性的提出相关建议。期望该结论为未来提升政府采购工作效率有所启示。
  关键词:政府采购;监管机制;优化策略
  据2017年4月11日中国政府采购报报道,国采中心去年共完成采购订单206.22亿元,其中工程类金额达到82.72亿元,占总额约40%,采购项目共达1684个,其中工程类项目达到686个。这在一定程度上说明我国政府采购工作的艰巨性和复杂性。随着采购电子化发展的应用,管理精细化、流程电子化、服务专业化、执行标准化要求逐渐增加,但随之许多问题也逐渐呈现出来,例如电子化监管模式跟不上电子化采购的步伐。因此,政府部门必须完善工作中出现的不足之处。
  一、政府采购概述
  政府采购的主体是团体组织、事业单位或者国家机关,其采购对象是限额标准内的服务、工程和货物,其采购依据是采购目录。政府采购不仅仅指采购过程,而且包含了采购文件制定、采购政策制定、采购程序拟定及采购管理制度等一系列环节。目前关于政府采购最权威的法律文献是2002年颁布的《政府采购法》,其它法律有《招标投标法》、《政府采购法实施条例》等。其采购形式主要有三种,分别是集中采购、分散采购及半集中半分散采购,其中集中采购主要是由单独部门负责区域政府的所有采购,分散采购主要是各自单位负责单位采购,半集中半分散采购主要是单独部门负责部分项目采购,而其他部分项目主要由单位自行采购。政府采购必须秉承诚实信用、公正公平公开的原则。政府采购的作用主要体现为三方面:一是可以有效的激发市场活力,加快企业间公平竞争;二是节省产品调研成本,节省财政资金,据统计政府采购可以有效节约10%财政资金;三是推动民族企业的发展。
  二、当前政府采购工作中尚待完善之处
  (一)部分环节监管不到位
  目前采购监管问题主要体现于采购人、采购模式及管理机构三方面。首先,采购人环节的监管问题主要有四点:一是目前政府采购已经实现电子化采购,但是监管方式仍然局限于人为监管,主要采用查账、入驻审计等方式,注重结果监管,忽略过程监管;二是采购人违反采购目录进行采购或者不按照采购预算执行屡试不爽,监管职能在采购人间弱化现象严重;三是监管效果受人的因素干扰较大,单位自己监管自己,使得由于内部人间存在利益关系,进而难以起到实效。其次,采用集中采购模式的政府单位监管呈现出了两点问题:一是采购项目评估缺乏外部监管,部分监管单位与采购单位同属一个财政部门,通常会以节省为名不雇佣外部专业监管部门进行专项监管;二是在欠发达地区经常会出现非公开招标的方式进行采购,致使出现围标、串标现象。最后,管理机构的监管问题主要表现为两点:一是部分政府单位管理机构与采购部门同属一个部门,“两权”难以分离;二是人为因素在管理机构监管中的作用发挥超常,例如部分竞争性谈判的项目变为了单一来源项目,部分公开招标项目变为了邀请招标项目。
  (二)采购电子化面临制度困境
  采购电子化面临的制度困境主要体现为三个方面:一是《招标投标法》与《政府采购法》间规定的采购方式不统一,前者只提供选择性和公开招标方式,而后者还提供了单一来源和竞争性谈判方式,但电子化发展致使采购方式发生变化,例如衍生出了框架采购方式,这在最新的《条例》中也只是做了简单介绍,而在《政府采购法》中只字未提。二是在前者中部分提及了电子采购方式,它明确要求若采用电子化招标,则必须在信息网络、杂志、报纸或相关新媒体上公布,而后者则并未涉及。三是二者的采购主体存在不一致,前者包含了政府单位及预算控制下的社会组织,例如学校、医院等,而后者仅仅指狭义的政府单位、国家机关等,这致使前者的招标程序可能超出了后者的规定,例如“购买国货”是否属于政府采购尚待明确。此外,二者在招标、废标、定标等多处存在相互冲突现象。
  三、当前政府采购工作的优化策略
  (一)创新监管机制
  监管机制的确立与完善需要着手于三方面:一是顺应互联网时代,创新监管模式,积极拓展和提高计算机在监管领域的应用和使用层次,搭建采购数据平台,实现监管信息系统、外部审计部门信息系统与采购信息系统之间的数据传输与对接,促进采购数据的共享与监测,加快监管信息系统建设,完善采购分类监管模型,通过“数据+模型分析”的数据化监管模式,实现实时监控、动态监控。二是实现部门联动监管机制,但这里的部门指操作部门与监管部门不是同属一个部门,实现跨领域单位监管,实施重大采购项目联动审计机制,在内外部、上下级之间充分实现横向、纵向的协调配合,共享监督成果,例如建立跨领域单位检查联动机制,内外部监管单位部门加强沟通,有效整合各自资源优势,形成监督合力。三是构建新型监管机制,利用监管信息管理系统中构建的风险预警功能,指导区域政府单位内部监管部门及时处置风险预警,形成即时的“采购数据监测一疑点预警一指导筛查一查处反馈”的新型监管机制,形成系统合力,提高监管效能。
  此外,政府单位可以针对采购人问题建立违规惩罚机制,落实违规责任追究,要按照谁检查谁落实问责的工作原则,切实抓好对违规行为的处理处罚,对采购操作过程中的一般性差错和遗漏要落实整改责任限期整改,对严重违规行为要给予经济处罚和纪律处分方式严格问责,对屡查屡犯的机构、人员要加大问责力度;针对采购模式问题,要公开采购项目信息,从银行信用等级良好的供应商中选择投标企业,重新梳理采购审批流程,合理授权,重点开发网上投标、谈判、评标、管理等模块,尽量规避人为因素;针对管理机构问题,要将监管部门与采购部门分离,若采用集中采购模式,必须将单独采购部门从同属财政部门分离出去,评标专家必须随机从专家库中选取。
  (二)建立健全政府采购制度
  针对电子化的制度困境,应该从不同方面着手于四点措施:首先,在《招標投标法》和《政府采购法》基础上,建立顺应互联网时代的基础法律制度,或者以《条例》形式补充法律关于电子化采购的规定,将电子化技术立法充分纳入制度框架中,甚至部分区域政府单位可以效仿企业建立符合自身实际情况的采购规章制度。其次,围绕最新的相关采购制度,以提升单位工作效率、更好服务为核心,以电子化发展趋势为契机,以精细化管理、电子化流程、专业化服务、标准化执行为目标,深化政府采购的政策功能,包括“购买国货”,强化采购人的主体责任,落实机构、人员的信用记录,继续推进部分项目的履约评价功能,并扩展至其他项目,重点抓好重点项目采购,尤其是学校、教育部门等教科文组织的采购。最后,要统一部门法效力,例如发改委和财政部门的文件颁布需要互通有无,否则致使下级单位难以统一采购口径,对欠发达地区、小区域单位的采购要实施集中采购,且采购程序严格按照网络程序进行公开。此外,政府采购相关制度完善需要严格根植于GPA,顾全多边利益。
  四、结语
  政府采购电子化是采购发展的重要趋势,监管机制及制度机制必须跟上时代发展的步伐。但通过笔者的案例梳理发现,目前政府采购工作存在诸多尚待完善之处,尤其体现于制度与监管方面。因此,本文从这两个方面提出了建议。此外,采购工作中还存在文件制定表述不准确、复核环节不到位等问题,建议后续研究可以结合电子化采购的框架模式进一步深入探讨。
  参考文献:
  [1]白志远,王平,张堂云.我国政府采购电子化面临的制度困境及出分析[J].学习与实践, 2016(11):79-85.
  [2] 尹欣.政府采购电子化招标存在的问题及应对策略[J].中国招标,2013(47):20-21.
  [3]戴宜静,戴存海.现阶段政府采购监管中存在的问题及建议[J].财会研究, 2012(5):65-67.
  (作者单位:广东省河源监狱)
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